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台湾参与国际刑警组织问题简述(四)
华夏经纬网   2019-03-19 16:15:00   
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    四、制约台湾参加国际刑警组织的因素

    (一)国际刑警组织属于政府间国际组织

    国际刑警组织的正式会员需是主权国家。尽管它不是联合国下属专门机构,但遵循联合国第2758号决议和一个中国原则。国际刑警组织章程第四条明确规定,“作为国际刑警组织的会员,任何一个国家都可向国际刑警组织派遣能够代表该国的、其功能符合该组织活动架构的警察实体”。可见,想要成为国际刑警组织会员并派遣代表,首先必须满足主权国家的条件。目前国际刑警组织的194个会员全部为主权国家。此外,在满足主权国家条件的前提下,申请成为会员还需得到全体大会三分之二的多数票支持。

    (二)国际刑警组织关于以观察员参与活动的规定

    首先,国际刑警组织章程原本并无观察员的规定,只是《国际刑警组织一般规则》(General Regulations of the International Criminal Police Organization-INTERPOL)第八条列出了可以派观察员出席会议的主体范围。根据《国际刑警组织一般规则》第八条的规定,以下主体可以受邀以观察员身份出席会议:(a)非本组织会员的警察实体;(b)国际组织。该条同时规定:观察员的名单应当由执行委员会经邀请国同意后起草。同时(a)条款中所提到的观察员应当由邀请国与秘书长共同邀请;(b)条款中的观察员需经执行委员会与邀请国协商同意后,由秘书长单独发出邀请。此外,《国际刑警组织一般规则》第四十八条规定,顾问可以以观察员的身份出席全体大会,经国际刑警组织主席邀请后,也可参与大会讨论。

    其次,关于具体的邀请方式。《国际刑警组织全体大会议事规则》(Rules of the Procedure of the General Assembly)中,对如何邀请观察员有具体的规定:一是指出无论是非本组织会员的警察实体还是其他国际组织都能受邀以观察员身份出席全体大会。二是观察员的名单应当由执行委员会起草并提交至大会主办国以征得同意;但是,凡依据“章程”第四十一条第一款、与国际刑警组织签署了协议的国际组织可以无需提前征得主办国同意,直接派观察员出席全体大会。根据“章程”第四十一条第一款,当国际刑警组织认为需要时,可秉持“章程”之目的与宗旨,与政府间国际组织和非政府间国际组织建立关系、进行合作。三是一旦大会主办国同意了观察员名单,相应的非国际刑警组织会员的警察实体应当被主办国和秘书长共同邀请,国际组织则应当由秘书长发出邀请。四是以观察员身份出席的非国际刑警组织会员的警察实体和国际组织应当尽快向秘书长提交拟代表其出席全体大会的人员名单及头衔。

    综上所述,若要申请以观察员身份出席国际刑警组织全体大会,首先应当由某一国家作为邀请国发出邀请,再经执行委员会同意,最后由当年大会主办国与秘书长共同发出邀请。因此,依据规则,即便有国家正式提出邀请台湾刑事警察局派员以“观察员”身份出席国际刑警组织大会,最后仍需该组织执行委员会讨论决定。即使执委会通过,最后仍需大会主办国与秘书长共同发出邀请。在国际社会普遍接受一个中国原则的背景下,台湾当局妄图绕过承认一中原则和“九二共识”谋求参与国际刑警组织活动的空间很小。

    再次,关于观察员的发言权。观察员可以出席国际刑警组织的有关会议,提出所代表政府、派出组织或个人的意见,但一般没有表决权。根据《国际刑警组织全体大会议事规则》第二十三条的规定,观察员的地位如下:一是观察员可在经主席同意后,在大会全体会议期间就其职权范围内的事项发言。也可以在经主持人许可的情况下在委员会的会议中发言。二是国际组织的观察员可根据其与国际刑警组织适用“章程”第四十一条第一款而签署的协议,提出其组织对与其活动相关事项的看法。三是观察员不能提出程序问题、程序性动议、对主席的决定提出上诉或提交提案。四是当全体大会讨论与观察员的活动无关的事项时,主席可以要求观察员离场。

    最后,关于同一国家会员地位与观察员地位冲突的问题。根据《国际刑警组织全体大会议事规则》第四十一条的规定,当一国代表已获得国际刑警组织批准而成为会员后,不得再同时成为观察员。但是,若一国代表申请成为国际刑警组织成员未被接受时,他们可以继续以观察员的身份出席全体大会,全体大会另有决定除外。由此可见,在1984年国际刑警组织接受中华人民共和国为该组织内中国唯一合法代表时,台湾当局代表就已经无法继续在该组织中代表中国,而且也不能再以观察员身份参与国际刑警组织的活动。

    (三)国际组织普遍坚持一个中国原则

    政府间国际组织主要由主权国家组成中华人民共和国政府作为代表全中国人民行使主权的唯一合法政府,有权代表中国参加国际组织及其活动。台湾作为中国的一部分,从法理上没有资格成为政府间国际组织的正式会员。1971年联合国大会通过第2758号决议、恢复中国在联合国合法席位后,多数国际组织特别是联合国专门机构坚持一个中国原则。目前在联合国专门机构中,万国邮政联盟、国际电信联盟以及世界气象组织设置了地区会员和非主权实体会员的相关条款,但这并不意味着台湾当局必然能够单方面以非主权身份成为会员,必须征得中国同意和符合国际组织的相关规定及程序。对于其他联合国专门机构,台湾当局要想以非主权实体身份参与其活动,在符合该组织章程规定的情况下,也需遵守一个中国原则。

    另外,对非联合国系统下、同时允许主权国家和地区参加的政府间国际组织,也都坚持在一个中国原则下 ,根据其性质、章程及一般规定来处理台湾参与的问题。例如,当前台湾参与的三个非联合国系统的政府间国际组织——亚洲开发银行、亚太经济合作组织、世界贸易组织,皆以谅解备忘录或联合声明等方式对一个中国原则进行了再确认。

1    985年11月,中国政府与亚洲开发银行就解决中国在亚行代表权问题达成谅解备忘录:中华人民共和国作为中国唯一合法代表加人亚行,台湾以“中国台北”(英文为“Taipei,China”)的名称留在亚行,亚行会议中有关台湾的名牌、桌牌、徽章等均依此原则;台湾方面的任何文件如使用与“Taipei,China”不同的名称,亚行将予以更正。1991年10月,中国政府与亚太经济合作组织签署谅解备忘录,规定:中国作为主权国家以中华人民共和国的名称、台湾作为地区经济体以“中国台北”(英文为“Chinese Taipei”)的名称加入;台湾当局只允许派主管经济事务的部长级官员与会。1992 年9月,经过中国政府与关贸总协定(GATT)缔约方广泛磋商,关贸总协定理事会主席发表声明,承诺按“先大陆后台湾”、“一个中国”及台湾以“台澎金马单独关税区”名义加入的原则,处理台湾入关问题;同意中国台北以观察员身份参加该组织的活动。1995年WTO取代GATT后,台湾入会名称、程序问题的处理依照这三项原则保持不变,表明国际社会对一个中国原则的支持。以上台湾参与相关政府间国际组织的做法属于一中原则之下的特殊安排,不能构成台湾参与国际刑警组织等其他政府间国际组织及国际活动效仿的“模式”。

    因此,从国际法、国际刑警组织章程以及国际组织处理台湾参与的具体实践可以看出,台湾只能在接受一中原则的前提下,通过两岸协商并遵照国际组织法律章程,才能在参与有关国际组织活动中得到妥善安排。台当局若秉持“台独”立场,妄图通过参与国际刑警组织彰显台湾所谓的“独立地位”,势必会继续受挫。

附表一:

国际刑警组织发展重要节点及对应事件

1914年

第一次国际刑事警察会议在摩纳哥召开,共有来自24个国家的代表与会。

1923年

国际刑事警察委员会(ICPC)在奥地利维也纳成立。

1942年

国际刑事警察委员会被纳粹控制,总部迁至德国柏林。

1946年

比利时呼吁重建国际刑事警察委员会。总部新设在法国巴黎,选定“INTERPOL”作为邮政注册名称。选举主席以及执行委员会的民主过程得以建立。

1956年

国际刑事警察委员会(ICPC)正式更名为国际刑警组织(缩写为ICPO-INTERPOL或INTERPOL)。

1961年

台湾当局加入国际刑警组织。

1984年

中华人民共和国成为国际刑警组织内中国唯一合法代表;台湾当局退出国际刑警组织。

1989年

国际刑警组织总秘书处迁至法国里昂。

1995年

国际刑警组织第64届全体大会在北京举行。

2002年

I-24/7全球警察通讯系统正式启动。加拿大成为第一个连入该系统的国家。

2004年

国际刑警组织第64届全体大会在北京举行。

2005年

国际刑警组织发出第一份针对受到联合国制裁的基地组织和塔利班的国际刑警组织——联合国特别通报。

2009年

位于欧盟总部布鲁塞尔的国际刑警组织特别代表办事处正式运行。

2016年

台湾当局首度正式致函国际刑警组织,申请以观察员身份参与,国际刑警组织予以拒绝。

2017年

国际刑警组织第86届全体大会在北京举行。

2018年

台湾当局再度致函国际刑警组织,申请以观察员身份参与,国际刑警组织回函拒绝。

 

附表二:

美参议院版第2426号法案全文

(2016年3月18日由美国总统签署)

(a)观点——国会认为:

(1)安全、保障和和平对于全世界的每一个公民都具有重要意义。确保各国警察实体之间在迅速传递有关犯罪活动讯息方面展开广泛合作的信息分享,对这一过程大有助益。

(2)直接且不受阻碍地参与国际刑警组织,对所有国家及其警察实体皆有助益;在全世界范围内同授权的警察实体分享信息对于维和行动来说也至关重要。

(3)国际刑警组织的历史可追溯至1914年,其章程中明确规定了该组织的角色:“在各国现行法律的限度内,秉持‘世界人权宣言’的精神,保证和促进各国刑事警察当局之间最广泛的互相协助”。

(4)包括国际恐怖主义活动网络在内的不断上升的国际威胁,使得提升对愿意共同打击犯罪活动的国家的包容性变得更加必要。警察当局迅速地进行协调、抢占先机和采取行动的能力是预防和应对危机的一个基本要素。

(5)1964年,台湾通过其“国家警察局”在国际刑警组织内拥有完全的会员资格;然而在1984年,当中华人民共和国提出会员资格申请后,台湾被逐出了该组织。

(6)由于没有会员资格,台湾无法获准使用国际刑警组织I-24/7全球警察通讯系统,而这一系统恰好能够提供关于犯罪以及全球犯罪活动的实时信息。台湾只能退而求其次,利用包括美国在内的友台国家提供二手信息。

(7)台湾无法迅速地与国际社会分享有关犯罪和可疑活动的信息,使得全球打击犯罪的努力出现了一片巨大的真空地带,也让整个世界面临风险。

(8)在1994年的台湾政策检讨中,美国即宣告其支持台湾参与适当的国际组织,并且不断重申这一支持。

(9)美国国会曾通过国内公法108-225,授权国务卿提出并实施计划,在世界卫生大会和美国随后的其他倡议中给予台湾观察员身份。随着这一法律的正式施行,自2009年起,台湾连续六年得以以观察员身份参与世界卫生大会。事实上,无论是作为观察员之前还是以观察员身份期间,台湾在流行病的控制、监测、预警以及其他相关事项上都已对国际社会的集体努力做出巨大贡献。

(10)国际刑警组织的章程允许“非本组织会员的其他警察实体”以观察员身份出席会议。

(b)台湾参与国际刑警组织——国务卿应当:

(1)制定战略,让台湾在国际刑警组织和此后其他相关会议、活动和机制中,获得观察员地位。

(2)指示国际刑警组织华盛顿中心局正式要求台湾在国际刑警组织中获得观察员地位,并积极敦促国际刑警组织会员国支持台湾的观察员地位和参与。

(c)有关国际刑警组织中台湾观察员地位的报告——在本法案实施后90天内,国务卿应以非秘密地形式向国会提交报告,说明美国支持台湾在适当的国际组织中取得观察员地位的战略,包括国际刑警组织和此后其他相关会议、活动和机制。报告还应包括以下内容:

(1)描述国务卿为鼓励会员国促进台湾在包括国际刑警组织在内的适当的国际组织中获得观察员地位而已经做出的努力。

(2)描述国务卿为帮助台湾在包括国际刑警组织在内的适当的国际组织以及此后其他相关会议、活动和机制中获得观察员地位而将要采取的行动。

 

 

责任编辑:左秋子

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